作者：曹华平 张雪松 来源：中国电信业 转自：中国信息产业网
由于互联网的发展对信息集权进行了分化和瓦解，打破了信息垄断，信息集权走向信息分权，从而使得互联网内容的发布、传播与传统的内容发布、传播有着本质区别，互联网上人人都可以成为信息的提供者和获取者。这一客观形势的变化，给世界各国都带来了不同程度的挑战，如何规范有序地对互联网上的内容进行管理，促进互联网健康发展，成为各国在互联网发展过程中遇到的重大问题。
近十年来，对于互联网内容管理，世界主要国家在某些方面已探索出一些行之有效的方法，积累了一些有益的管理经验，极大地促进了互联网在本国的应用及普及。他山之石，可以攻玉，这些国家对互联网内容管理的特点和方式，值得我们去学习和借鉴
互联网特点鲜明
互联网发展至今，以下两点是内容发布和传播在互联网上呈现出的最显著特征。
内容发布和传播从中心化向非中心化发展。用户不仅是内容的消费者，也是内容的生产者。当前互联网各种新技术、新业务层出不穷，网络视频、博客、播客、维客、虚拟社区等互联网应用的兴起和发展，正在改变互联网内容传统的发布和传播方式，其基本趋势是信息传播从中心化向非中心化发展，每个互联网用户都可能成为信息中心，用户不仅从互联网上获取内容，也能够自主地向互联网上提供内容，而且有些互联网应用完全是由用户自主提供内容才能发展。
互联网内容打破时空、地域的限制，传播速度快、受众面广、影响大。互联网本身具有的技术特性，决定了其内容必打破时空、地域的限制，传播速度以秒计算。目前全世界互联网用户数超过11亿，覆盖的国家和地区达到233个，受众面广。现实生活中一件极为平常的事件，在互联网上都可能被热议成世界性事件。
他山之石 可以攻玉
立法先行
互联网内容都设有法定“禁区”，但在范围上因各国判断标准而异。尽管发达国家重视互联网上的言论自由和信息的自由流动，但无一例外，这些国家对互联网内容都设定法定“禁区”，通过法律规定，确定哪些内容是违法内容，禁止在互联网上传播。如美国宪法第*一修正案中就明确列出五类信息不受言论自由的权利保护。英国2003年通过《性侵犯法及谅解备忘录》、《1976年的种族关系法及2000年的修正案》等6部法律对儿童色情和种族主义的相关规定，成为互联网内容的禁区。德国通过《刑法》、《商业法》、《青少年保护法》等法律，禁止通过电子媒介出版、发行和订阅含有鼓吹纳粹国家民主主义和种族仇恨的言论，向18岁以下的青少年提供某些色情、暴力和种族歧视内容的材料也被视为刑事犯罪。新加坡的《互联网运行准则》明确7类信息为网站禁止内容，涉及色情、暴力以及煽动种族和宗教冲突的信息。澳大利亚《联邦分级法（1995）》中的被定为RC、R18或X18的内容，就禁止在互联网上传播。法国1997年3月提出的《互联网宪章（草案）》中就对非法的网络内容进行了明确的定义。
技术做支撑
通过技术手段，支撑互联网内容管理，已成为这些国家普遍采取的有效措施。面对互联网上良莠不齐的海量信息，各国都采取技术手段，通过开发互联网过滤软件或分级软件，来支撑互联网内容管理，从而最大限度地保护广大用户不受不良和有害信息的影响。目前使用的技术手段主要有三种形式：一是鼓励在互联网终端上安装过滤软件，美国、德国、新加坡、澳大利亚等国家均推行此类政策。如美国鼓励互联网过滤软件在家庭中的使用已登载到美国法典之上，而2000年通过《儿童互联网保护法》中明确规定，得到联邦政府资助的公立图书馆，必须在其电脑系统中安装过滤软件。二是通过技术手段对互联网内容进行分级，采取此措施的国家有英国、澳大利亚、法国、德国等。如英国通过研究开发“互联网内容选择平台”，对网络内容进行分类标注，用户可以自行决定是否浏览该内容。三是在互联网路由节点上对互联网内容实施技术监测和封堵，处于国家安全的需要，基本上每个国家都会采取此类措施。如新加坡通过代理服务器技术来阻止用户进入政府禁止的网站；澳大利亚2003年更改了《信息自由法案》，对互联网内容的审查更加严格；美国更是强大，最近爆出能够对其互联网上传播的内容和电子邮件进行全面监控。
“管”、“律”并重
由轻政府管理、重行业自律转变到政府管理和行业自律并重的阶段。互联网设计理念就是简单、开放、透明和用户自律，因此在互联网发展的试验研究网络和学术性网络阶段，由于网民素质较高，网络内容的管理主要是靠用户自律解决。互联网从学术性网络转变为商业性网络和全球公共基础设施之后，其初期对网络内容的管理还是继承以行业自律为主，各国纷纷成立各种形式的行业自律组织，如美国的在线隐私联盟、隐私认证计划，英国的互联网观察基金会、互联网服务提供商协会，日本的财团法人互联网协会、互联网伦理机构等。这些行业自律组织在网络内容管理方面发挥了积极作用，但面对互联网日新月异的发展，各类业务和应用日趋丰富及普及，互联网对一国的政治、经济、文化、教育等影响越来越大，依靠传统的行业自律手段，已无法解决互联网发展对各国所带来的威胁和挑战，各国已普遍认识到互联网的发展需要政府的干预与管理，在注重行业自律的同时，也从法律、经济、技术和行政等方面采取多种手段加强对互联网内容的管理，加强政府管理职能。
保护隐私
普遍注重对互联网用户个人信息和隐私的保护。随着电子商务、即时通信、VoIP等互联网应用的发展，互联网用户个人信息和隐私的保护成为互联网应用进一步发展的障碍。为增强人们对互联网应用的使用信心，这些国家通过立法的形式，对用户个人信息和隐私的保护的作出明确规定，为互联网的进一步发展扫清障碍。如1998年英国出台的《数据保护法》，对个人数据的收集、信息披露、信息准确性、信息存储等提出了明确要求。日本出台了专门的《个人信息保护法》。美国有《隐私法》、《隐私保护法》、《电子通信隐私法》等。德国《多媒体法》中设立专章来强调个人数据的保护。澳大利亚2001年由互联网产业协会制定了互联网隐私法规草案。
权责明晰
互联网服务提供商（ISP）在互联网内容管理体制中职责明确清晰。互联网服务提供商是促进互联网发展的中坚和核心力量，但在各国互联网内容管理体制中，并未要求互联网服务提供商监管网络内容，其义务主要是配合有关部门对其网络上的非法内容进行查处。如美国法典第47卷第230款规定，ISP对任何第三者利用其网络服务发布的内容不承担任何民事法律责任；《数字千年版权法》也只要求ISP按法律的要求对侵权者提出通知，并将侵权内容从网上删除，便不承担责任。英国《2003年的性侵犯法及谅解备忘录》对互联网服务提供商在违法或不良信息应负的责任及免责情况下也作了具体规定。德国《多媒体法》对互联网服务提供商的责任作出明确规定，服务提供者只对自己提供的内容负责，对于由他人提供的非法内容，在其承受能力之下有义务进行阻断。
借鉴经验管理我国互联网
近年来，互联网在我国得到快速发展，网络规模不断扩大，网络技术不断推陈出新，网络业务和应用日益丰富。据CNNIC统计，截至2007年6月，我国互联网网民数达1.62亿，网站数量已达131万个，互联网骨干网经营者10家，经营性信息服务提供者已超过2万家，网络内容日益丰富，信息越来越多，互联网已成为我国网民获取信息的首要渠道，网络内容对我国社会生活的影响也越来越大。为保障我国互联网内容健康有序地发展，充分借鉴上述国家在互联网内容管理方面好的做法和有益经验，得出以下几点启示及政策建议。
顺应互联网发展趋势，公开明确并理顺互联网内容管理体制。我国已颁布《互联网信息服务管理办法》、《互联网上网服务营业场所管理条例》、《中华人民共和国电子签名法》等互联网领域的法律法规，根据这些法规规定，初步建立起以“前后置审批”为主的我国互联网内容管理体制。但互联网技术发展得很快，新业务层出不穷，如彩铃、彩信、博客、播客、维客、维基、虚拟社区、视频网站等，在目前现行的“前后置审批”中，这些新业务的开展很难找到对应的管理部门，出现问题往往不知道归谁处理。另外，网络融合业务的发展也使管理出现交叉重叠，很难明确一项业务的管理责任主体，在实际中造成管理混乱。因此，应顺应互联网发展趋势和依法治国的要求，在互联网内容管理体制上，以法定形式界定参与互联网内容管理部门的职责，明确并理顺互联网各类业务和应用的管理主体，加强政府对互联网内容的管理，形成各管理部门真正依法监管互联网的局面。
加强对互联网用户个人信息和隐私的保护，维护网络参与各方的权利和义务。与发达国家高度重视对用户个人信息和隐私的保护不同，我国对互联网用户个人信息和隐私保护的重视程度严重不够，往往只要求互联网用户如实填写个人信息，但对如何保护个人信息并没有作出具体的规定，目前仅在《互联网电子公告服务管理规定》和《互联网电子邮件管理办法》中规定，信息服务提供者对用户的个人信息、电子邮件地址等负有保密义务。互联网个人信息和隐私的保护问题，不仅是个人权利的保护问题，更多地体现在维护网络参与各方的权利和义务，保障网络正常秩序，增强人们使用互联网的信心，促进诸如电子商务等互联网典型应用的发展。
加大技术研发力度，以先进的技术手段支撑互联网内容管理。从表现形式来看，互联网内容主要有文字、图片和音视频三种形式。与过去相比，当前互联网上传播的内容发生了质的变化，从以文字为主转变到以图片、音视频等多媒体文件为主，这对互联网内容管理提出更多挑战。我国不仅要借鉴上述国家采取的各种有效技术手段和措施，而且也需要加大技术研发力度、创新技术手段，来支撑我国互联网内容管理。在互联网终端上，不仅要鼓励家庭过滤软件的使用，更要从计算机硬件配置上来考虑过滤不良信息；在网络路由节点上，要提高对互联网各类业务与应用的监测和封堵能力，把好信息的出入口关；在音视频管理上，创新数字版权技术，加强对网络音视频流量的监测与管理。总之，面对互联网上的海量信息，要综合利用各种先进的技术手段和措施，从而不断提高运用和驾驭网络的能力，构建一个安全、和谐的互联网。
(本文作者单位为国家计算机网络与信息安全管理中心)
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